《社團法律制度》公開諮詢

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諮詢內容簡介

完善社團法律制度促進社團健康有序發展

社團是澳門社會結構的基本組織，長期以來在參與社會事務管理、協助政府提供社會服務，以及反映民意、為政府政策制定提供參考等方面發揮積極作用。澳門居民的結社自由受《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》所保障，具體程序及運作由《民法典》和八月九日第2/99/M號法律《結社權規範》所規範。

然而，上述法律規定過於簡單及分散，監管機制不足，亦未對長期不運作的社團訂定退場機制。現時並無主責部門，設立社團需經多個部門。此外，國際組織對非營利組織的監管要求日益提高，現行制度對社團的境外聯繫及資助等資訊掌握不足，未能符合反洗錢及反恐怖融資的國際標準。

為此，特區政府建議從設立流程、登記管理及監管主體等方面，對現行法例進行檢討，在保障結社自由的前提下，完善法律制度，引導社團依法有序、可持續發展，充分發揮社團在社會治理中的積極作用。

為推動落實有關修法工作，特區政府經過長時間的研究，提出《社團法律制度》主要修法方向和具體建議，現編製諮詢文本，期望透過公開諮詢，廣泛聽取社會各界的意見。

現誠邀社會各界人士在諮詢期內就諮詢文本的內容發表意見及提出建議。

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1. 《社團法律制度》的立法目的為何？

現時，社團的設立及運作適用第2/99/M號法律《結社權規範》及《民法典》的部分規範。然而，在實務過程中發現以下問題：

法律規範不協調：上述兩部法律有不少重複及不完全一致的內容，導致社團在設立及運作過程中有不協調的情況，因此需要對法律作出修改。
多頭分管：現時社團設立需經過身份證明局、公證署及法務局，設立程序不便民，浪費大量行政成本，因此需要一個統一的主管實體負責有關工作。
監管寬鬆：現行法例欠缺有效監管機制，在本澳已設立的社團中，有接近四成已長期沒有運作，影響社團發揮應有作用及窒礙了社團向更高質量及更專業方向發展。
存在安全風險：現時本澳並無機制要求社團就加入外地組織或團體、屬外地社團的分支機構、接受特區以外資助等方面進行申報，未能符合國際上對於反洗錢和反恐怖融資的要求，亦對國家及特區的安全帶來風險。

基於此，為落實《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》中關於結社自由的規定，回應社會發展需要，將考慮從社團的設立流程、登記與管理、監管主體等方面着手，在保障結社自由及社團功能發揮的同時，重新檢視及完善現行社團法例。

2. 《社團法律制度》的立法方向為何？

總體的立法方向包括：

完善結社權保障制度，對《民法典》及第2/99/M號法律的相關規定進行梳理，透過規範化管理和制度化建設，讓社團與特區政府形成更緊密的夥伴關係，實現更高水平的公共治理與社會服務。
優化社團登記全鏈條，明確身份證明局為社團的主管實體，強化對社團設立的審查權限，引入適當措施加強對社團運作的監管，對須補正及消滅的情況作出相應處理。
透過修法創設新機制，有效跟進和處理違規及長期不運作的社團，以反映社團的真實狀況，減少管理行政成本，為澳門社會營造更優的社團氛圍。

3. 《社團法律制度》擬新增監管措施，有否違反《基本法》賦予的結社自由權利？

結社自由是受《基本法》保障的基本權利，《公民權利和政治權利國際公約》亦規定，人人享有結社自由權利，但仍須遵守基於維護國家安全、公共秩序或保障他人權利自由等法律規定的限制。
為此，特區政府在保障結社自由及社團獨立自主下，結合維護國家安全、公共秩序及保護他人的權利和自由的需要，從社團的設立標準、登記與管理、統一監管主體等方面着手，完善社團法律制度，確保社團受到有效、公平和合理的監管。
是次修法既確保了結社自由獲得保障，亦完善了監管制度，兩者在取得良好的平衡下，進一步完善社團的管理制度，引導社團良性發展，發揮社團在社會治理中的作用。

4. 為何由身份證明局作為社團的主管實體？具體職責有哪些？

現時社團的設立步驟分散於身份證明局、公證署、法務局、檢察院等不同部門，未能有效實現全鏈條監管，不利於簡化社團設立流程、規範社團運作及處理社團查詢。
考慮到第29/2017號行政法規《身份證明局的組織及運作》，已規定身份證明局具發出名稱可予採用證明書、登記社團、備有社團資料庫、提供社團資訊及發出證明的職權。因此，建議由身份證明局作為社團的主管實體，以處理社團的設立、登記、申請及運作等事務。
身份證明局將具體負責：
- 處理整個社團的設立程序，包括審查設立申請文件及機關據位人的組成，並發出社團設立證明書、機關據位人證明書，以及其他與登記行為及存檔文件有關的證明書。
- 設立及管理社團資料庫。
- 將現時要求章程須刊登於《澳門特別行政區公報》的手續改為於身份證明局網站公佈；此外，尚會在該局網站公佈處於補正期的社團及已註銷登記的社團。
- 身份證明局為監管所需，可要求相關社團提交報告、文件及資料等，以糾正違規狀況及作出倘有的行政處罰。

5. 基於哪些方面的考慮而將社團設立登記的規定改變？有參考其他國家或地區的做法嗎？

《社團法律制度》以《基本法》第27條關於澳門居民享有結社自由作為核心內容，亦充分考慮了《公民權利和政治權利國際公約》關於自由結社權利及其與維護國家安全、公共安寧、公共秩序、保障他人權利和自由等取得平衡之規定。
現行法律沒有對不依法運作或長期不運作的社團訂定具體的退場機制及相應的罰則，不利於社團有效參與社會治理及適當使用社會資源。
建議參考中國內地、香港特區、新加坡、馬來西亞等相關法律，並充分考慮澳門的現實需要、社會狀況、社團功能及其他相關規範，確保重新制定的《社團法律制度》既保障結社自由及社團成員的合法權益，亦明確社團運作的基本規則，引導和規範社團依法有序、可持續發展，促進政府與社團之間的良性溝通，發揮在社會治理中的重要作用。

6. 《社團法律制度》要求社團創立人必須為7人，且所有創立人均為首屆機關據位人，原因為何？

現行社團法例規定，社團必須設有合議制的行政管理機關及監事會，兩者均由單數成員組成，其中1人為主席；此外，大部分社團章程均設有大會主席一職，故此認為7名機關據位人，可確保社團架構的完整性。
參照第6/2024號法律《工會法》，向勞工事務局提出工會登記的申請，須先設立由至少7名成員組成的籌備委員會，並由該委員會申請設立。
創立人對社團設立具有重要的推動和領導作用，倘在設立時不擔任任何職務，既不利於社團初期的運作，亦失去創立社團的意義。因此，建議創立人須為首屆機關據位人，並須符合特定的資格要件，尤其具能力實踐社團的宗旨或從事章程所訂定的活動。

7. 《社團法律制度》擬新增對“非本地人社團”及“境外社團分支機構”的規管內容，可否說明具體原因及內容？

如社團的機關據位人或其他社員中的半數或以上為非澳門居民，即屬非本地人社社團。
境外社團指在澳門特區以外設立的具法律人格的非營利、非政治性的組織或團體。在澳門特區設立的與境外社團具有隸屬關係的社團或類似性質的組織或團體，即屬境外社團分支機構。當中的“隸屬關係”是指“境外社團分支機構”從屬於該境外社團，接受其領導或統一管理，境外社團是其上位機構。
為依法規範本澳社團與外地組織或團體的聯繫，保障社團安全、透明度及利益的發展，故建議《社團法律制度》規範上述兩類涉及非澳門居民或境外元素的社團。
對於“非本地人社團”，建議《社團法律制度》規定設立時須向身份證明局提交社團所有社員的基本資料，並每年持續更新及提交相關資料。對於已設立的社團，亦須自符合有關規定又或接獲身份證明局認定其為非本地人社團的通知之日起90日內，提交有關資料。
對於“境外社團分支機構”，除同樣適用上述提交社員資料的要求外，亦規定設立時，相關境外社團須已在所屬國家或地區依法設立滿3年或以上（例外情況下可豁免），且該境外社團同意設立該分支機構；此外，在一般情況下一個境外社團僅可在澳門設立一個分支機構。

8. 《社團法律制度》對社團創立人和機關據位人的資格有甚麼要求？原因為何？

創立人對社團設立具有重要的推動和領導作用，負責確立社團的宗旨、擬定章程，跟進社團設立的各項程序。因此，為保障社團的合法性及正常運作，創立人應符合適當資格要求。
《社團法律制度》擬要求創立人須為成年或已依法解除親權；須為澳門居民或屬依法獲給予逗留特別許可的人士（特殊情況下方可例外豁免）；如擬設立社團涉及特定身份、特定專業或其他特定範疇，其還須具備相關身份、專業資格或從事特定範疇業務活動的能力。同時，建議排除曾在三年內擔任因違法而被消滅社團的重要職位的人士作為社團創立人。
此外，考慮到機關據位人在社團中亦具重要關鍵性的角色，包括開立及管理銀行帳戶、收取會費、申請及運用公共財政資助等，這些行為涉及社團財產與公共資源的運用。建議機關據位人亦須為成年或已依法解除親權（特殊情況下方可例外豁免），且不影響《民法典》有關行為能力的規定。
為維護國家安全及確保社團宗旨的實現，亦建議排除曾因違反第2/2009號法律《維護國家安全法》而被確定判處徒刑或曾被確定判處五年或以上的徒刑的人士作為社團創立人和擔任機關據位人，但屬依法已獲恢復權利者除外。

9. 《社團法律制度》擬對社團章程的現行法律規定作出哪些修改？

現行《民法典》及第2/99/M號法律僅對社團章程作出了基礎性及原則性規定，且內容分散，缺乏強制性及細化要求。
因此，建議規定章程內至少載明的內容，包括：宗旨、機關組成、會址、機關據位人任期及續任方式、會員大會召集及運作方式、社團資金來源及使用規則，以及社員的加入、退出及除名條件等，以加強社團的真實性及透明度，確保社團有效治理及運作。
同時，為確保章程修改的嚴謹度及對第三人的保障，建議章程及其修改須於身份證明局網站公佈後，方對第三人產生效力。如有不符章程規定的情況，身份證明局可決定不發出機關據位人證明書，以及其他與登記行為及存檔文件有關的證明書。

10. 《社團法律制度》擬對現行法律規定的社團會議的召集及方式作出哪些修改？原因為何？

現行《民法典》規定會員大會的召集須最少提前八日以掛號信方式或透過簽收方式為之，並應指出會議之日期、時間、地點及議程。考慮到現時電子通訊的便利性，建議除非章程有特別規定，否則可不再使用掛號信作為會員大會的召集方式。另亦建議有關召集通知須在身份證明局網站公佈，以確保召集具合法性及有效性。
另一方面，現行法例規定須在章程中訂明法人機關之會議以視像會議方式或其他類似方式，方可同時在不同地方進行。考慮到視像會議漸成潮流，建議在《社團法律制度》中規定容許會議可透過視像方式舉行，但須確保社員參與會議、發言及表決權利的行使，以提升社團運作的透明度，便於社員有效參與及監督社團的運作。
同時，亦建議細化規定相關會議紀錄內應載有的內容，以促進社團正常運作。

11. 社團需就哪些情況作出“補正”？針對在《社團法律制度》生效前已設立的社團，是否亦適用有關補正的規定？

為妥善處理“休眠社團”的問題，確保已設立的社團有實際運作，並為適當規範已設立社團的運作，建議《社團法律制度》引入社團運作中須補正情況的規定，包括：
- 社團未按法律及章程規定選任或指定新的機關據位人；
- 社團未有舉行會員大會通過年度帳目或資產負債表；
- 社團未在指定期間內對不符合“總會”任一要件的情況作出改正；
- 社團未在指定期間內改正與全國其他地區相應的組織或團體存在互相隸屬、互相干涉的情況；
- 社團未就有關行政違法行為作出糾正。
身份證明局將通知出現上述情況的社團在特定期間內（例如一年內）作出補正，並在網站公佈有關名單。倘期間屆滿後仍沒有作出補正，該局可作出社團消滅的決定。
對於在《社團法律制度》生效前已依法設立的社團，如出現上述情況，須自接獲身份證明局通知之日起特定期間內（例如180日內）作出補正，倘期間屆滿沒有作出補正，該局亦可作出社團消滅的決定。

12. 社團的法律人格於何時消滅？

現時社團消滅較常見的情況是根據《民法典》第170條第1款的規定，經由會員大會議決同意解散社團；或是根據第2/99/M號法律《結社權規範》第9條第2款的規定，由法院裁定社團的真正宗旨不合法或與成立文件或在章程明確指出的宗旨不相符等情況，而宣告社團消滅。
建議作出優化，訂明當社團存在有違公共秩序或善良風俗時，檢察院或任何利害關係人均可以介入，向法院請求宣告社團消滅，如該請求由利害關係人提出，檢察院亦有權參加有關訴訟，以保障相關程序依法開展。
同時，為確保社團有效的治理，建議賦權予身份證明局決定消滅屬下列任一情況的社團：（1）根據澳門特別行政區維護國家安全委員會的審查意見，認定為危害國家安全的社團；（2）不符合境外社團分支機構登記維持有效要件的社團；（3）無在法定期間內作出補正的社團。

諮詢總結報告

諮詢期尚未結束。

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